- Definicja
Przez „rekultywację gruntów” rozumieć należy nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg[1].
Jak zwraca się na to uwagę w orzecznictwie sądowo-administracyjnym[2], zawarta w art. 4 pkt 18 u.o.g.r.l. definicja rekultywacji nie używa określenia „przywrócenia gruntów do stanu poprzedniego”, co determinowałoby kierunek rekultywacji w zależności od charakteru zagospodarowania tego gruntu przed jego degradacją lub dewastacją. Przez rekultywację rozumie się bowiem (tylko i wyłącznie) przywrócenie zdegradowanym lub zdewastowanym gruntom wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleby, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Tak sformułowana definicja rekultywacji gruntów rolnych i leśnych nie daje zatem żadnych podstaw do przyjęcia, iż rekultywacja gruntów rolnych winna zostać przeprowadzona wyłącznie w kierunku rolnym. Żaden z przepisów u.o.g.r.l. nie nakazuje wobec tego rekultywacji zdegradowanych lub zdewastowanych gruntów rolnych wyłącznie w kierunku rolnym.
- Obowiązek rekultywacji gruntów
Na wstępie ustalić należy, czy na inwestorze – w związku z realizowanym zamierzeniem budowlanym – ciąży w ogóle obowiązek przeprowadzenia rekultywacji gruntów.
Jak przesądził to ustawodawca, do rekultywacji prowadzonej na własny koszt zobowiązana jest osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Od tego obowiązku osoba, o której wyżej mowa, nie może się zaś uwolnić – niezależnie od przyjętego systemu realizacji rekultywacji, poniesionych kosztów, zawartych umów i innych okoliczności prawnych i faktycznych. Jest to zatem obowiązek bezwzględny, którego nie można przenieść na inny podmiot (bez przeniesienia praw do inwestycji) w drodze odrębnego aktu lub czynności[3].
Co przy tym istotne, rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Jeżeli zaś działalność przemysłowa powodująca obowiązek rekultywacji gruntów prowadzona jest przez kilka osób, obowiązek ten ciąży na każdej z nich, odpowiednio do zakresu działalności powodującej potrzebę rekultywacji.
Jak wynika z powyższego, podmiotem publicznoprawnego obowiązku rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych jest – co do zasady – osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, czyli sprawca dewastacji lub degradacji. W świetle art. 4 pkt 3 u.o.g.r.l., może być nią tak osoba fizyczna, prawna, jak też jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Jako osoba obowiązana do rekultywacji gruntów jest ona zatem adresatem decyzji administracyjnej w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntu wydawanej na podstawie art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l.
Co istotne przy tym, prawny obowiązek rekultywacji i zagospodarowania gruntów przechodzi ze sprawcy degradacji/dewastacji gruntów na inny podmiot tylko w jednym przypadku – poprzez przejęcie działalności sprawcy szkody (w szczególności jego działalności przemysłowej), z którą to działalnością związana jest degradacja lub dewastacja gruntów, przez nowy podmiot[4]. Publicznoprawnego obowiązku rekultywacji i zagospodarowania gruntów nie przeniesie zatem umowa cywilnoprawna, np. darowizny, sprzedaży lub dzierżawy, zdegradowanego albo zdewastowanego gruntu. Innymi słowy, ten, kto nabył lub dzierżawi zdegradowane albo zdewastowane grunty, nie staje się przez to „osobą obowiązaną do rekultywacji gruntów” w rozumieniu przepisów u.o.g.r.l.
Osobę, powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, postrzegać należy jako taką, która odpowiadałaby cywilnie za szkodę polegającą na utracie lub ograniczeniu wartości użytkowej gruntów, jak również osobę, z której działalnością wiąże się utrata lub ograniczenie wartości użytkowych gruntów, chociażby nawet nie była za szkodę odpowiedzialna na podstawie przepisów prawa cywilnego. Chodzi tu zatem o istnienie związku przyczynowo skutkowego pomiędzy działaniem osoby (osoba ta „powoduje utratę” albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów) a skutkiem rodzącym odpowiedzialność. Odpowiedzialność „osoby” nie zajdzie więc w przypadku, gdy np. szkoda nastąpiła wskutek siły wyższej albo wyłącznie z winy poszkodowanego lub osoby trzeciej (w szczególnych przypadkach nieznanej), za którą nie ponosi odpowiedzialności.
Powyższe stanowisko znajduje przy tym potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym[5], gdzie wyjaśnia się, iż obowiązek rekultywacji gruntów powiązany jest każdorazowo z działalnością powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, natomiast osobą zobowiązaną do rekultywacji może być jedynie ten podmiot, który spowodował utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów.
Co istotne jednak, ustawa nie określa kto i w jaki sposób powinien rzeczywiście wykonać prace prowadzące do rekultywacji gruntów. Proces ten powinien być jedynie bowiem nastawiony na realizację celu ustawy, tj. na doprowadzenie do rekultywacji gruntów zdewastowanych poprzez przywrócenie im wartości użytkowych lub przyrodniczych. Oznacza to, że brak jest przeszkód, by takie prace wykonał bezpośrednio inwestor, bądź podmiot któremu ten zlecił wykonanie niezbędnych prac[6].
- Decyzja w sprawie rekultywacji gruntów
Jeżeli organ ustali, że spełnione zostały przesłanki z art. 20 u.o.g.r.l., wydana zostanie decyzja w sprawie rekultywacji i zagospodarowania. Decyzja ta określa jednocześnie:
- stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w 28 ust. 5 u.o.g.r.l. Ustawa stanowi zaś, że w decyzjach w sprawach rekultywacji i zagospodarowania gruntów, określających m.in. stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, stopień ów powinien być ustalony na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców[7]. Co ważne, konieczność uzyskania dwóch opinii biegłych rzeczoznawców wymagana jest tylko w sytuacji decyzji określonych w art. 22 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., tj. odnosi się do decyzji określających stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów. Wymóg ten nie ma natomiast zastosowania do decyzji stypizowanych w pozostałych punktach komentowanego przepisu;
- osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów;
- kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. Decyzja w tym zakresie, ze względu na brak dostatecznych kryteriów ustawowych, ma zaś uznaniowy charakter, a tym samym wymaga od organu administracji wszechstronnego rozważenia wszystkich występujących w sprawie okoliczności[8];
- uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Uznanie rekultywacji za zakończoną to przede wszystkim kwestia dokonania określonych ustaleń faktycznych[9]. Ocena, czy w konkretnym wypadku nastąpiła - czy też nie - rekultywacja gruntu, nie może być uzależniona zaś tylko od zakresu wykonanych robót rekultywacyjnych. Jedynym kryterium przy tej ocenie może być okoliczność, czy w wyniku odpowiednich zabiegów gruntu nadano lub przywrócono wartości użytkowe.
Z wyróżnienia powyższych elementów decyzji wnioskować należy więc, że nie ma jednej decyzji rekultywacyjnej, lecz jest to raczej ciąg decyzji zawierających poszczególne elementy, o których mowa wyżej.
W sprawach rekultywacji decyzje wydaje starosta po zasięgnięciu opinii:
- dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego – w odniesieniu do działalności górniczej; albo
- dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego – w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji; bądź też
- wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
- Zawiadomienie
Osoby obowiązane do rekultywacji gruntów zawiadamiają organ, który wydał decyzję o rekultywacji, w terminie do dnia 28 lutego każdego roku o powstałych w ubiegłym roku zmianach w zakresie gruntów podlegających rekultywacji.
Podkreślenia wymaga, że niewykonanie tego obowiązku nie jest jednak zagrożone samoistną sankcją. Możliwe jest natomiast stosowanie sankcji przewidzianych w art. 28 ust. 3 i 4 u.o.g.r.l., jeżeli zostały tylko spełnione przesłanki w tych przepisach przewidziane.
Tak też, w razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 u.o.g.r.l., stosuje się opłatę roczną podwyższoną o 200% od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona. W razie natomiast niewykonania obowiązku rekultywacji gruntów zdegradowanych, ustala się w drodze decyzji obowiązek corocznego wpłacania na wyodrębniony rachunek bankowy zarządu województwa, o którym mowa w art. 22b ust. 2 u.o.g.r.l. lub na Fundusz Leśny, przez osobę powodującą ograniczenie wartości użytkowej gruntów, równowartości opłaty rocznej w takiej części, w jakiej nastąpiło ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Do ustalenia wysokości opłaty rocznej za zdegradowanie gruntów stosuje się z kolei wartości wymienione:
- w 12 ust. 7u.o.g.r.l. w odniesieniu do gruntów rolnych klas I–IV;
- w 12 ust. 11u.o.g.r.l. w odniesieniu do gruntów leśnych.
Opłaty te uiszcza się do czasu wykonania obowiązku rekultywacji.
[1] Art. 4 pkt 18 ustawy z 3.2.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 82 ze zm.) – dalej: u.o.g.r.l..
[2] Por. wyr. WSA w Łodzi z dnia 05.11.2009 r., sygn. akt II SA/Łd 419/09.
[3] Por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 17.11.2004 r., sygn. akt II SA 4116/03.
[4] Por. decyzja SKO we Wrocławiu z dnia 16.01.2018 r., sygn. akt SKO 4201/33/17.
[5] Por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 17.11.2004 r., sygn. akt II SA 4116/03.
[6] Ibidem.
[7] Ibidem.
[8] Por. wyr. WSA w Poznaniu z dnia 18.1.2024 r., sygn. akt IV SA/Po 712/23.
[9] Por. wyr. WSA w Bydgoszczy z dnia 16.05.2006 r., sygn. akt II SA/Bd 150/06.