Mając na uwadze, że realizacja inwestycji na terenie, na którym nie przyjęto planu miejscowego, wymaga – co do zasady – uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, to zauważyć należy, że stosownie do art. 53 ust. 4 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[1], w szczególności art. 61 tej ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję w sprawie warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami w sytuacjach opisanych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.
Tak też, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzję tą wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych, niż wymienione w ar. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. (a więc innych, niż obszary położone w granicach parku i jego otuliny) obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.
Jak wyjaśnia się to w doktrynie, uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu. W tym przypadku aktem tym jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzja o warunkach zabudowy. Żadna z tych decyzji nie może być zatem wydana bez dokonania uzgodnienia wymaganego prawem. Uzgodnienie jest wobec tego wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Jeżeli organ wydałby decyzję bez zgody organu uzgadniającego, stanowiłoby to zaś podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 6 ustawy z 14.6.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego[2].
Jak wyjaśnił to przy tym NSA w wyroku z dnia 16.11.2022 r.[3] pojęcie „uzgodnienia” przewiduje bowiem taką formę podejmowania decyzji, w której organ właściwy do zbadania sprawy, podejmuje ją w porozumieniu i na podstawie opinii organu uzgadniającego. Opinia taka jest zaś wiążąca, a więc jej treść przesądza o negatywnym bądź pozytywnym rozpatrzeniu sprawy. Użyty bowiem w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. zwrot „po uzgodnieniu” trzeba rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Brak zgody na pozytywne dla strony załatwienie sprawy oznacza konieczność wydania decyzji negatywnej.
Regionalny dyrektor ochrony środowiska odmówi zaś pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli ustali, że dla realizacji danego przedsięwzięcia wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś inwestor takiej decyzji nie uzyskał przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Z uwzględnieniem powyższych rozważań, wskazać dalej zaś należy, iż wskazanego „braku” w postaci braku decyzji środowiskowej, stanowiącej podstawę odmowy pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez organ uzgadniający, inwestor nie będzie mógł następnie uzupełnić w postępowaniu głównym (czyli postępowaniu prowadzonym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy) w trybie art. 64 §2 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Jak wyjaśnia się to bowiem w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, brak ostatecznej decyzji środowiskowej w znaczeniu formalnym, przejawiający się w niedołączeniu istniejącej decyzji do wniosku o warunki zabudowy, może być uzupełniony w trybie art. 64 §2 k.p.a., jednak brak w obiegu prawnym ostatecznego rozstrzygnięcia o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań czyni niedopuszczalnym skuteczne wniesienie wniosku i tym samym uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Przypomnieć zaś należy, że zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko[4], wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być złożony dopiero od dnia, w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma wobec tego także cech zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., w stosunku do postępowania w przedmiocie uzyskania warunków zabudowy[5].
Powyższe odnieść należy w drodze analogii również do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 1 pkt 1 OOŚ, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno‑budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane[6]. Wskazać zaś należy, że stosownie do art. 32 ust. 1 pkt 1 p.b., decyzja o pozwoleniu na budowę (lub rozbiórkę) obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami OOŚ.
Jak wyjaśnia się to w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, kategoryczność przepisu art. 32 ust. 1 pkt 1 p.b. nie dopuszcza żadnej dowolności zachowania organu administracji architektoniczno‑budowlanej, prowadzącego postępowanie w sprawie o przedmiocie określanym w tym przepisie. Oznacza to, że udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego nie jest możliwe bez uprzedniego odniesienia się do przesłanki zawartej w art. 32 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez ustalenie rodzaju przedsięwzięcia zgodnie z typizacją przyjętą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko[7] i albo zobligowanie inwestora do przedłożenia oceny oddziaływania zamierzenia na środowisko, albo odstąpienie od tego wymogu. W każdym przypadku w uzasadnieniu decyzji kwestia ta powinna być wyjaśniona w sposób wymagany w art. 11 i art. 107 §3 k.p.a.[8]
Oznacza to tym samym, że wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy przedsięwzięcie kwalifikowało się do objęcia go decyzją środowiskową stanowi o wadliwości wydanej decyzji. Kluczowa bowiem kwestia, jaką jest ewentualna konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powinna zostać wyjaśniona przez organ I instancji, z zachowaniem możliwości jej kontroli przez organ odwoławczy. Tym samym, organ badający wniosek o pozwolenie na budowę powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające pod tym kątem. Powinien zbadać konieczność dokonania oceny, czy przedsięwzięcie nie jest zaliczone chociażby do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko[9]. Weryfikacja, czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę należy do mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stanowi zatem istotny element postępowania wyjaśniającego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ rozstrzyga o tym, czy wnioskodawca zobowiązany jest przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach[10].
Organ nie może zatem wydać decyzji o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji wymagającej uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeśli inwestor nie legitymuje się taką decyzją[11]. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach pełni bowiem rolę prejudycjalną wobec decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowi ona istotny element postępowania o pozwolenie na budowę, bez którego istnienia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe. Jeżeli zaś organ ją wydał, podlegać może ona wzruszeniu w drodze stwierdzenia jej nieważności (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.).
[1] T.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm. - dalej: u.p.z.p.
[2] T.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: k.p.a.
[3] Sygn. akt II OSK 1849/21.
[4] T.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm. – dalej: OOŚ.
[5] Por. wyr. WSA w Gdańsku z dnia 31.08.2016 r., sygn. akt II SA/Gd 251/16.
[6] T.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 418 ze zm. – dalej: p.b.
[7] Dz.U. Nr 257, poz. 2573.
[8] Por. wyr. WSA we Wrocławiu z dnia 20.7.2010 r., sygn. akt II SA/Wr 232/10.
[9] Por. wyr. NSA z dnia 27.01.2022 r., sygn. akt II OSK 1671/19.
[10] Por. wyr. NSA z dnia 24.11.2022 r., sygn. kat II OSK 1219/20.
[11] Por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 22.05.2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 154/19.