Stosownie do art. 66 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko[1], ustawodawca wskazał, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a sporządzany przez wnioskodawcę, winien zawierać – obok pozostałych wymaganych treści tego raportu, jak też informacji umożliwiających analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 OOŚ:
- Opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, ze wskazaniem:
- wariantu wybranego do realizacji,
- racjonalnego wariantu alternatywnego (gdzie, do wypełnienia tego warunku wystarczające jest aktualnie wskazanie choć jednego wariantu alternatywnego), oraz
- racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.
Przy czym, „racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska” może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym. Ustawodawca nie zdefiniował zaś pojęcia „racjonalności wariantu alternatywnego”, co oznacza, że mają tu zastosowanie zasady wykładni przy odwołaniu do pojęć funkcjonujących w języku potocznym. Tak też, przyjąć można, że „wariant racjonalny” to taki wariant, który jest możliwy do realizacji zarówno z prawnego, jak i technicznego punktu widzenia. Stąd też, przedstawianie w raporcie jako alternatywnego, wariantu, który nie jest możliwy z prawnego, technicznego punktu widzenia, jak i wariantu, który ze względów środowiskowych, społecznych czy finansowych jest nierealny, nie spełnia wymogu jego racjonalności[2].
- Określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i katastrofy naturalnej i budowlanej, na klimat, w tym emisje gazów cieplarnianych i oddziaływania istotne z punktu widzenia dostosowania do zmian klimatu, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko, a w przypadku drogi, o której mowa w art. 24ga ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – także wpływu planowanej drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego;
- Porównanie oddziaływań analizowanych wariantów na:
- ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze,
- powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, i krajobraz,
- dobra materialne,
- zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków,
- formy ochrony przyrody, o których mowa w 6 ust. 1ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym na cele i przedmiot ochrony obszarów Natura 2000, oraz ciągłość łączących je korytarzy ekologicznych,
- elementy wymienione w 68 ust. 2 pkt 2 lit. b OOŚ (tj. zakres i szczegółowość wymaganych danych pozwalających scharakteryzować przedsięwzięcie, rodzaje oddziaływań oraz elementy środowiska wymagające szczegółowej analizy) – jeżeli zostały tylko uwzględnione w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub jeżeli są wymagane przez właściwy organ,
- wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa powyżej.
- Uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, z uwzględnieniem informacji, o których mowa było wyżej.
Jak zauważa się to w doktrynie[3], kwestia wariantów, jakie muszą zostać przedstawione i ocenione w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jest jednym z zagadnień przysparzających najwięcej problemów i w związku z tym jest (i był do tej pory) częstym przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych.
W szczególności zaś, w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, wskazuje się na ilości wariantów, które mają być ocenione w raporcie. Tak też, dominuje tu zapatrywanie o konieczności przedstawienia trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia, tj. poza wariantem wskazanym do realizacji, osobno wariant alternatywny oraz kolejny wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Powyższe stanowisko znajduje przy tym potwierdzenie w orzecznictwie NSA, gdzie wyjaśnia się, iż przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie siatki porównawczej, na gruncie której organ weryfikuje proponowane warianty. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest przy tym trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport, zatem ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy więc od woli i uznania, a także oceny inwestora[4].
Jednocześnie, w wyroku z dnia 13.06.2023 r.[5], NSA wskazał dlaczego z kolei wariant inwestycyjny nie może być przedstawiany jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Tak też, zdaniem NSA, wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie może być utożsamiany z jednym z wariantów proponowanych do realizacji przez wnioskodawcę, ponieważ decydującym czynnikiem w wyborze tego ostatniego wariantu jest czynnik najczęściej ekonomiczny, a nie ochrona środowiska.
Mając na uwadze dotychczasową linię orzeczniczą, ustawodawca wprowadził jednak z dniem 16.10.2023 r. nową treść przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 OOŚ, która jednoznacznie już wskazuje (czego nie było w poprzednio obowiązującym stanie prawnym), że racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym. Powyższa (istotna przy tym w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowo-administracyjnego) zmiana w praktyce oznacza zatem, że w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko będą przedstawiane tylko dwa warianty, tj. wariant wybrany do realizacji oraz racjonalny wariant alternatywny i jeden z nich będzie równocześnie wskazany jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska.
Nowy stan prawny budzi jednakże w doktrynie wątpliwości co do jego zgodności z dyrektywą OOŚ, gdzie dyrektywa ta posługuje się liczbą mnogą, wskazując na obowiązek przedstawienia alternatywy wobec planowanego przedsięwzięcia. Tymczasem, rozwiązanie przyjęte w aktualnym brzmieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 OOŚ nie gwarantuje przedstawienia alternatyw wobec planowanego przedsięwzięcia. Wystarczające jest bowiem obecnie przedstawienie jednego tylko wariantu, innego niż proponowany przez wnioskodawcę.
Jak proponuje się wobec tego w doktrynie[6], rozwiązaniem zgodnym zarówno z brzemieniem dyrektywy OOŚ, jak też jej celem, tj. zapewnieniem wysokiego poziomu ochrony, byłoby zatem wprowadzenie takiego brzmienia przepisu dotyczącego ilości wariantów, zgodnie z którym istniałaby konieczność przedstawienia co najmniej trzech wariantów, ewentualnie dwóch w sytuacji, w której wariant przewidziany do realizacji byłby równocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska.
Na co zwrócić należy dalej uwagę, to przyjęte w orzecznictwie sądowo-administracyjnym[7] stanowisko, zgodnie z którym samo niepodejmowanie realizacji przedsięwzięcia nie może być traktowane jako jeden z wariantów jego realizacji. Jak wyjaśnia się to bowiem, przeciwna interpretacja prowadziłaby do semantycznej sprzeczności, gdzie niepodejmowanie realizacji byłoby zarazem wariantem realizacji przedsięwzięcia. Dodatkowo zwraca się również uwagę, że opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia jest osobnym obowiązkiem dotyczącym zakresu raportu, a wynikającym z art. 66 OOŚ.
Podkreślenia wymaga również, że same przy tym przepisy OOŚ nie wskazują jakie warianty przedsięwzięcia mają być przedmiotem oceny, pozostawiając pewną swobodę doboru wariantów do analiz samemu wnioskodawcy – jeżeli tylko rodzaje wariantów nie zostały określone w postanowieniu określającym zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że analizowane warianty mogą być zarówno wariantami różniącymi się: lokalizacją, rodzajem zastosowanej technologii realizacji przedsięwzięcia lub technologii wykorzystywanych w czasie eksploatacji przedsięwzięcia, czy nawet też wariantami w zakresie sposobu eksploatacji przedsięwzięcia. Jednakże, jak zauważa się to w orzecznictwie sądowo-administracyjnym[8], warianty te nie mogą mieć jednakże charakteru pozornego, lecz powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko.
Konkludując – przedstawienie wariantów, które nie powodują zmian w zakresie oddziaływań na środowisko, należy uznać za pozorne wariantowanie, a tym samym niespełniające wymogów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 OOŚ. Tak też, zauważa się, że podstawowym rodzajem wariantowania dla tych przedsięwzięć, które z uwagi na swój charakter dają taką możliwość, powinno być wariantowanie lokalizacyjne – szczególnie w przypadku przedsięwzięć o charakterze „green field”[9]. W takim bowiem przypadku to zmiana lokalizacji przedsięwzięcia odpowiada najczęściej za najdalej idące zmiany w zakresie oddziaływania na środowisko.
[1] T.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.; dalej: OOŚ.
[2] Por. wyr. NSA z dnia 13.06.2023 r., sygn. akt III OSK 1384/22; wyr. NSA z dnia 01.06.2021 r., sygn. akt III OSK 2478/21.
[3] T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz. M. Wierzbowski (red.), Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, wyd. 3, 2024.
[4] Por. wyr. NSA z dnia 20.04.2021 r., sygn. akt III OSK 376/21; wyr. NSA z dnia 01.06.2022 r., sygn. akt III OSK 4925/21.
[5] Sygn. akt III OSK 1384/22.
[6] T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz. M. Wierzbowski (red.), Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, wyd. 3, 2024.
[7] Por. wyr. NSA z dnia 14.05.2019 r., sygn. akt II OSK 1631/17.
[8] Por. wyr. NSA z dnia 20.04.2021 r., sygn. akt III OSK 269/21; wyr. NSA z dnia 13.06.2023 r., sygn. akt III OSK 1384/22.
[9] T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz. M. Wierzbowski (red.), Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, wyd. 3, 2024.