ODPOWIEDŹ
Przepisy prawa nie wykluczają wydania decyzji środowiskowej również w stosunku do inwestycji rozpoczętych w warunkach samowoli budowlanej, czy też już zrealizowanych.
UZASADNIENIE WRAZ Z PODSTAWĄ PRAWNĄ
Odpowiedź na przedstawione zagadnienie rozpocząć należy do wskazania, iż stosownie do art. 72a ust. 1 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko1, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obowiązany – za zgodą strony – na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on warunki zawarte w tej decyzji.
Jak wyjaśnia się to w orzecznictwie sądowo-administracyjnym2, z przepisu art. 72a OOŚ jednoznacznie wynika zatem, że uprawnienia wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są uprawnieniami zbywalnymi, jednak tylko i wyłącznie z zachowaniem warunków przewidzianych w ustawie, tj.: przeniesienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach:
a) może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej;
b) uprawniony musi wyrazić zgodę na przeniesienie tej decyzji na inny podmiot. Powyższe wynika z faktu, że podmiot, na rzecz którego została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wyłącznym dysponentem uprawnień wynikających z tej decyzji, podobnie jak tylko on może kształtować plan swoich działań na przyszłość. Organ nie może zatem pozbawić adresata decyzji nadanego mu uprawnienia bez jego zgody, poza trybami szczególnymi przewidzianymi w przepisach ustawy kodeks postępowania administracyjnego lub przepisach ustaw szczególnych;
c) podmiot, na który decyzja ma zostać przeniesiona musi bezwzględnie przyjąć wszystkie warunki z tej decyzji wynikające. Co istotne, wykonanie samych zaś obowiązków ciążących na wnioskodawcy nie jest jednak bezwzględne, gdyż obowiązek wykonania warunków decyzji aktualizuje się dopiero z chwilą przystąpienia do realizacji przedsięwzięcia;
d) czwartym warunkiem przeniesienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, choć nie wynika to wprost z przepisu, jest zaś ostateczność decyzji, która ma zostać przeniesiona na inny podmiot. W świetle wymogu dotyczącego akceptacji wszystkich warunków zawartych w decyzji, nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, iż przedmiotem przeniesienia może być wyłącznie decyzja ostateczna3.
Zagadnieniem budzącym wątpliwości jest z kolei możliwość przeniesienia omawianej decyzji w części. Wydaje się jednak, że ponieważ w przypadku oceny oddziaływania na środowisko określana jest całość skutków przedsięwzięć, które są ujęte we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to nawet jeżeli poszczególne fragmenty przedsięwzięcia mogą funkcjonować osobno, to nie znaczy to, że skala ich oddziaływania będzie prostą sumą składowych oddziaływań poszczególnych fragmentów. Co więcej można wskazać sytuacje, w których zaniechanie jednego z fragmentów przedsięwzięcia będzie zwiększało oddziaływanie pozostałych fragmentów realizowanych bez tego, który został zaniechany. Sytuacja będzie równie skomplikowana w odniesieniu także do samych warunków. Nie jest bowiem oczywiste, czy możliwe jest proste rozdzielenie warunków określonych decyzją, zwłaszcza takich które związane są z zastosowaniem środków minimalizujących czy kompensujących generowane oddziaływania. Oznacza to, że – co do zasady – nie będzie możliwe przeniesienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jedynie w części.
Warto zauważyć, że dopuszczalność przeniesienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wprowadzona została (na nowo) na mocy nowelizacji z 2010 r. Do tego czasu brak możliwości przeniesienia decyzji częstokroć utrudniał sprawną zmianę inwestora w toku procesu inwestycyjnego. Nierzadko nowy inwestor był zobowiązany bowiem do uzyskania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w znaczny sposób opóźniało rozpoczęcie inwestycji. Wyrażane uprzednio zaś poglądy dopuszczające „skonsumowanie” przeniesienia decyzji środowiskowej poprzez przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, były dyskusyjne i niespójne.
Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przenosi w drodze decyzji organ właściwy do wydania decyzji, która jest przedmiotem przenoszenia. Jak wyjaśnił to przy tym NSA w postan. z dnia 16.10.2012 r.4, organem właściwym do przeniesienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest organ, który wydał tę decyzję w znaczeniu decyzji merytorycznej organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc prezydent (wójt, burmistrz), a nie np. samorządowe kolegium odwoławcze działające jako organ odwoławczy.
Ustawodawca nie wprowadził przy tym żadnych ograniczeń co do tego, kto może wnioskować o przeniesienie decyzji, jak też nie ma żadnych wymogów formalnych wobec wnioskodawcy. Wydaje się dopuszczalna wobec tego także sytuacja, w której wnioskodawcą przeniesienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest adresat decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ w toku postępowania podmiot, na który przenoszona jest decyzja, musi potwierdzić zgodę na przyjęcie warunków zawartych w decyzji.
Co istotne, przepisy OOŚ nie określają również terminu, w jakim przeniesiona zostać może decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności zaś nie uzależniają tego terminu od późniejszych etapów realizacji inwestycji. Niewątpliwie jednak, ponieważ decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi element poprzedzający – w procesie inwestycyjnym w razie ziszczenia się warunków określonych w przepisach – wydanie decyzji o warunkach zabudowy5, czy też pozwolenia na budowę6, a następnie pozwolenia na użytkowanie, jej przeniesienie na inny podmiot (inwestora) już po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie należałoby uznać za obarczone wadą. Zwrócić należy bowiem uwagę, iż przepisy OOŚ dla przeniesienia omawianej decyzji wymagają przyjęcia na siebie przez podmiot przejmujący wszelkich warunków wynikających z uprzednio wydanej decyzji. Wobec powyższego, mogłoby dojść do sytuacji, gdy w dacie przeniesienia decyzji co do obiektu już realizowanego i oddanego do użytkowania wskazano by na przyjęcie tych warunków, z których niektóre de facto w tej dacie mogły by być już niezrealizowane, zaś brak ich realizacji musiałby zostać ustalony następnie przez organ.
Co więcej, decyzja środowiskowa wydawana jest – co do zasady – przed rozpoczęciem realizacji inwestycji, której warunki realizacji zgodnie z przepisami wszakże ma określać. Zwrócić należy bowiem uwagę, iż sam ustawodawca wskazał na konieczność zachowania kolejności procedury w tym zakresie. Tak też, przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 72 ust. 1 OOŚ, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in.:
- decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;
- decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; jak też
- przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Jednakże, jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28.10.2016 r.7, brak jest podstaw do przyjęcia, że prowadzenie postępowania środowiskowego przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego mogłoby prowadzić do obejścia prawa. Przepisy OOŚ nie wykluczają przy tym wydania decyzji środowiskowej również w stosunku do inwestycji rozpoczętych w warunkach samowoli budowlanej, czy też zrealizowanych8. Przyjmując powyższe zaś stanowisko za prawidłowe, dopuszczające wydanie decyzji środowiskowej także do zrealizowaniu inwestycji (w tym także oddaniu jej do użytkowania), za dopuszczalne uznać należałoby wobec tego także przeniesienie już uprzednio wszakże wydanej decyzji na inny tylko podmiot w drodze wnioskowania a maiori ad minus.