Kto czuwa nad budową? Analiza organów nadzoru i administracji

W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418) wskazano dwa podstawowe typy organów administracyjnych, których zadania i kompetencje zostały określone bezpośrednio w przepisach tej ustawy. Są to: organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego. Każda z tych instytucji pełni odrębne funkcje w ramach systemu administracji budowlanej. Organy te różnią się zakresem odpowiedzialności, sposobem działania oraz umocowaniem prawnym – jedne zajmują się głównie wydawaniem pozwoleń i kontrolą formalno‑prawną inwestycji, drugie zaś skupiają się na nadzorze nad zgodnością realizacji robót budowlanych z przepisami prawa, normami technicznymi oraz bezpieczeństwem użytkowania obiektów budowlanych.

1.     Odmienna pozycja w strukturze administracji publicznej

W strukturze administracji publicznej odpowiedzialnej za proces inwestycyjno-budowlany funkcjonują dwa niezależne piony organów: organy wydające decyzje administracyjne na etapie planowania inwestycji oraz organy monitorujące przestrzeganie przepisów prawa budowlanego na etapie jej realizacji i użytkowania. Pierwsze z wymienionych to organy administracji architektoniczno‑budowlanej (m.in. starostowie), drugie zaś – organy nadzoru budowlanego (PINB, WINB, GINB). Każda z tych instytucji funkcjonuje w odrębnym obszarze działania i realizuje odmienną funkcję – jedna umożliwia rozpoczęcie robót, druga czuwa nad ich legalnością i prawidłowością.

2.     Odmienność podstaw prawnych i celów działania

Instytucje architektoniczno-budowlane działają przede wszystkim w oparciu o przepisy dotyczące przeprowadzania inwestycji budowlanych i są odpowiedzialne za ocenę dokumentacji projektowej oraz wydawanie zezwoleń wymaganych przed przystąpieniem do realizacji inwestycji. Ich zadaniem jest więc przeprowadzenie wstępnej kontroli, mającej na celu sprawdzenie, czy planowane przedsięwzięcie budowlane jest zgodne z przepisami prawa oraz zasadami ładu przestrzennego. W odróżnieniu od tego, organy nadzoru budowlanego podejmują działania na zasadach kontroli następczej, czyli w trakcie prowadzenia inwestycji lub po jej zakończeniu. Ich funkcją nie jest dopuszczenie do realizacji inwestycji, lecz nadzór nad zgodnością rzeczywistych działań z przyjętymi normami zarówno w trakcie budowy jak i po jej zakończeniu – podczas eksploatacji obiektów budowlanych. Podstawą ich działania są przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące budowy i utrzymania obiektów budowlanych, a ich zadania mają wymiar kontrolno-egzekucyjny.

3.     Zakres kompetencji i środków oddziaływania

Starostowie i inne organy architektoniczno-budowlane wydają decyzje o charakterze warunkującym legalne rozpoczęcie budowy (np. pozwolenie na budowę). Ich kompetencje opierają się głównie na ocenie formalnej, ograniczonej zakresem dokumentów złożonych przez inwestora. Działają wyłącznie na podstawie wniosku strony, a ich decyzje mają charakter inicjujący. Organy nadzoru budowlanego posiadają natomiast środki służące reagowaniu na naruszenia przepisów lub zagrożenia bezpieczeństwa. Do ich instrumentów należą m.in. decyzje o wstrzymaniu robót, nakazy usunięcia nieprawidłowości, obowiązek przedstawienia ekspertyz czy decyzje legalizacyjne. W odróżnieniu od organów wydających pozwolenia, organy nadzoru budowlanego mogą działać niezależnie od woli inwestora – z urzędu, każdorazowo gdy istnieją przesłanki wskazujące na możliwość naruszenia przepisów techniczno-budowlanych.

4.     Zróżnicowany sposób wszczynania postępowań administracyjnych

W postępowaniach prowadzonych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej warunkiem rozpoczęcia działania organu jest inicjatywa samego inwestora. To on składa wniosek o pozwolenie na budowę, zgłoszenie robót, czy zatwierdzenie projektu. Organ bada jedynie zgodność dokumentacji z obowiązującym prawem. Tymczasem organy nadzoru budowlanego podejmują działania często niezależnie od stron. Ich interwencja może być wynikiem zawiadomienia osób trzecich, sygnałów o nieprawidłowościach, a także informacji uzyskanych podczas rutynowych kontroli. Taki model działania wynika z funkcji ochrony interesu publicznego i odpowiedzialności za bezpieczeństwo użytkowników obiektów.

5.     Wewnętrzna kontrola w obrębie organów administracji budowlanej

Warto również zaznaczyć, że struktura nadzoru budowlanego zawiera element hierarchiczny, którego nie odnajdujemy w systemie administracji architektoniczno-budowlanej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz organy nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego sprawują nadzór merytoryczny nad działaniami organów niższego szczebla, a także kontrolują działania starostów w zakresie stosowania prawa budowlanego. Oznacza to, że nadzór budowlany pełni także funkcję korygującą w stosunku do błędów powstałych na etapie wydawania decyzji przez organy architektoniczno-budowlane.

W poniższej tabeli zestawiono kluczowe różnice pomiędzy organami administracji architektoniczno‑budowlanej a organami nadzoru budowlanego w zakresie ich kompetencji, zakresu działania, trybu podejmowania decyzji oraz roli w procesie inwestycyjno-budowlanym:

Źródła:

1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 418).
2. Dr. hab. Artur Kosicki, „Prawo budowlane. Komentarz”, Wolters Kluwer, Warszawa 2023 rok.