Nowelizacja ustawy Prawo budowalne z dnia 19 września 2020 roku, wprowadzona ustawą z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw, usystematyzowała przepisy dotyczące wymogu ustanowienia kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego. Powstał zamknięty katalog przypadków, w których inwestor ma obowiązek zatrudnienia kierownika budowy lub odpowiednio inspektora nadzoru budowalnego.
Kierownik budowy, a pozwolenie na budowę
W tym zakresie nie nastąpiła zmiana, albowiem obowiązek powołania kierownika budowy przy realizacji wszystkich robót budowlanych, na które organ administracji architektoniczno-budowalnej wydał pozwolenia na budowę obowiązywał w stanie prawnym sprzed, jak i po nowelizacji. Powyższe wynika z art. 42 ust. 1 pkt. 2 lit a ustawy Prawo budowalne.
Kierownik budowy, a zgłoszenie
Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 2 lit. b i c ustawy – Prawo budowlane, obowiązek ustanowienia kierownika budowy dotyczy również niektórych inwestycji realizowanych na podstawie zgłoszenia. Wymóg ten obejmuje w szczególności:
- budowę wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania w całości mieści się na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane;
- budowę sieci: elektroenergetycznych o napięciu znamionowym nieprzekraczającym 1 kV, a także sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i gazowych o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa;
- wznoszenie wolnostojących, parterowych budynków stacji transformatorowych oraz kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m²;
- realizację obiektów budowlanych innych niż te, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, 3 i 5–30 oraz ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, a także innych niż budynki mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej zlokalizowane na terenach zamkniętych, określonych decyzją Ministra Obrony Narodowej lub ministra właściwego ds. wewnętrznych;
- budowę instalacji zbiornikowej na gaz płynny, z pojedynczym zbiornikiem o pojemności do 7 m³, przeznaczonej do zasilania instalacji gazowej w budynkach jednorodzinnych;
- wykonanie podbudowy słupowej dla telekomunikacyjnych linii kablowych;
- budowę stacji regazyfikacji LNG z magazynowym zbiornikiem gazu o pojemności do 10 m³;
- przebudowę przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, pod warunkiem że nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza granice działki, na której budynek jest usytuowany;
- wykonanie instalacji gazowych – zarówno wewnętrznych, jak i prowadzonych na zewnątrz użytkowanego budynku;
- instalację mikroinstalacji biogazu rolniczego.
Kierownik budowy a samowola budowalna
Konieczność ustanowienia kierownika budowy zachodzi w przypadku robót budowlanych objętych decyzją o legalizacji budowy oraz robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót budowalnych.
W myśl art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowalne, jeżeli budowa nie została zakończona, organ nadzoru budowalnego po przeprowadzeniu stosownej procedury wydaje decyzję o legalizacji budowy, w której zatwierdza projekt budowalny albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz zezwala na wznowienie budowy. Z powyższego wynika, iż dalsze roboty objęte decyzją legalizująca samowolę budowalną będę musiały być wykonywane pod nadzorem kierownika budowy.
Drugi przypadek dotyczy robót budowlanych realizowanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno – budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak stanowi art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowalne organ nadzoru budowalnego po zakończeniu odpowiedniego postępowania wydaje decyzję zatwierdzającą projekt zamienny, w której również może orzec o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.
Kierownik budowy a nieznaczny stopień skomplikowania robót
Jeśli jest to uzasadnione nieznacznym stopniem skomplikowania robót budowlanych lub innymi ważnymi względami organ administracji architektoniczno – budowalnej ma możliwość wyłączenia obowiązku ustanowienia kierownika budowy, co zostało zachowane w art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Inspektor nadzoru inwestorskiego
Ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego jest obligatoryjne, jeżeli taki obowiązek zostanie nałożony na inwestora przez organ administracji architektoniczno – budowlanej w decyzji o pozwoleniu na budowę. Rodzaje obiektów budowlanych, przy których realizacji wymagane jest ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego oraz listę obiektów budowlanych i kryteria techniczne, jakimi powinien kierować się organ, podczas nakładania na inwestora obowiązku ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 roku w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji wymagane jest ustanowenie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz.U.2001.138.1554). Obowiązkiem ustanowienia nadzoru inwestorskiego objęte są również obiekty wymienione w ww. rozporządzeniu realizowane w trybie zgłoszenia.
Analogicznie jak w przypadku kierownika budowy, inwestor będzie musiał powołać inspektora nadzoru inwestorskiego w sytuacji gdy roboty budowlane będą wykonywane na podstawie decyzji o legalizacji budowy oraz decyzji zatwierdzającej projekt zamienny.
Podsumowanie
Nie wszystkie roboty budowlane wymagają ustanowienia kierownika budowy lub inspektora nadzoru inwestorskiego. Obowiązek ich powołania dotyczy przede wszystkim robót realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę oraz inwestycji o podwyższonym stopniu skomplikowania. Inspektor nadzoru inwestorskiego jest wymagany m.in. przy budowie obiektów zabytkowych lub mogących zagrażać zdrowiu i środowisku. Wprowadzenie zamkniętego katalogu przypadków, w których ich ustanowienie jest obowiązkowe, uporządkowało przepisy i ułatwiło inwestorom ich stosowanie w praktyce.
- Case study No.4 Inwestor prywatny buduje dom jednorodzinny na podstawie projektu indywidualnego, przygotowanego przez architekta
Stan faktyczny
Inwestor prywatny buduje dom jednorodzinny na podstawie projektu indywidualnego, przygotowanego przez architekta. Podczas budowy kierownik budowy proponuje drobne zmiany – np. przesunięcie okna oraz zmianę materiału elewacyjnego. Inwestor wyraża zgodę, jednak nie kontaktuje się z projektantem.
Po zakończeniu robót nadzór budowlany żąda wyjaśnień, dlaczego wykonanie odbiega od zatwierdzonego projektu.
Czy wprowadzenie zmian w projekcie budowlanym wymagało udziału projektanta pełniącego nadzór autorski, mimo że zmiany były „niewielkie”? Kto ponosi odpowiedzialność?
Rozważania prawne
Podział na odstąpienia istotne i nieistotne, czyli tak zwane drobne zmiany od lat był jednym z częściej pojawiających się zagadnień na tle prawa budowalne, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie. Podział na odstąpienie istotne i nieistotne ma bezpośredni wpływ na przebieg procesu inwestycyjno‑budowlanego, terminy realizacji inwestycji oraz ryzyko uznania wykonanych prac za samowolę budowalną. W praktyce budowlanej ma on kluczowe znaczenie dla oceny, czy dana zmiana w projekcie budowlanym lub realizowanej inwestycji wymaga zmiany pozwolenia na budowę.
Powyższy podział został uporządkowany nowelizacją ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowalne („ustawy Prawo Budowalne”) z dnia 19 września 2020 roku. Punktem wyjścia był podział projektu budowlanego na projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt architektoniczno‑budowlany oraz projekt techniczny. Projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym stał się tą częścią projektu budowlanego, który zatwierdzać ma organ administracji architektoniczno-budowlanej. Projekt techniczny nie jest zatwierdzany i przedkładany organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Istotne odstąpienia dotyczą dwóch części projektu budowalnego, a mianowicie zagospodarowania działki lub terenu (PZT) oraz projektu architektoniczno-budowlanego (PAB). Odstąpienie od projektu technicznego uznaje się co do zasady za nieistotne.
Sytuację inwestora należy rozpocząć od analizy, czy kierownik budowy rzeczywiście zaproponował jedynie drobne zmiany. Czy nie ma ryzyka uznania ich za odstąpienie istotne. W przypadku przesunięcia okna oraz zmiany materiału elewacyjnego zastanowić należy się czy przesunięcie okna może wpływać na oświetlenie pomieszczenia, wygląd elewacji, układ funkcjonalny, a także zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Zmiana materiału elewacyjnego może mieć wpływ na estetykę, ochronę konserwatorską, izolacyjność, a także zgodność z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego lub warunkami zabudowy.
Katalog istotnych odstąpień
W art. 36a ust. 5 ustawy Prawo Budowlane znajduje się katolog zamknięty istotnych odstąpień. Do katologu wprowadzone zostały również progi liczbowe, co do charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Wszystko co nie mieści się w katalogu z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane uznaje się za odstąpienie nieistotne. I tak, do istotnych odstąpień zaliczone zostało m.in.:
- przekroczenie o więcej niż 5% powierzchni zabudowy;
- przekroczenie o więcej niż 2% wysokości, długości lub szerokości obiektu;
- zmiana liczby kondygnacji;
- zmiana warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osób starszych;
- zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
- naruszenie lub niezastosowanie się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
- rozszerzenie obszaru oddziaływania budynku poza własną działkę;
- wprowadzenie odstępstw, które wymagają uzgodnień środowiskowych, konserwatorskich, przeciwpożarowych czy z zarządcą drogi publicznej;
- zmiana źródeł ciepła.
Rola projektanta
Osobą, której ustawodawca powierzył wstępną kwalifikację zmian jest projektant. Zgodnie z art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jeśli projektant uzna, że odstąpienie jest nieistotne zobowiązany jest do dołączenia do dokumentacji budowy odpowiednich informacji w postaci rysunku i opisu. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia.
Opis proponowanego rozwiązania
Kwalifikacja dokonywana przez projektanta i odnotowana w dzienniku budowy będzie determinowała dalsze postępowanie i przeprowadzenie stosownych procedur, w tym także administracyjnych. Tym samym w pierwszej kolejności każdą planowaną zmianę należy przedstawić do zaakceptowania i zakwalifikowania projektantowi, co w opisanym stanie faktycznym nie miało miejsca.
Kto ponosi odpowiedzialność za wprowadzenie zmian do projektu bez udziału projektanta. Inwestor odpowiada za realizację budowy zgodnie z projektem i przepisami, w myśl art. 18 ustawy Prawa budowalnego. Kierownik budowy odpowiada za realizację budowy zgodnie z zatwierdzonym projektem, o czym stanowi art. 22 ustawy Prawo budowalne. Kierownik budowy nie powinien wprowadzać zmian bez uzgodnienia z projektantem. Projektant nie ponosi odpowiedzialności, albowiem nie został poinformowany o zmianach i nie brał w nich udziału i nie miał możliwości sprawowania nadzoru autorskiego.
W stosunku do inwestora możemy rozważać odpowiedzialność administracyjną oraz cywilną i karną. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy Prawo budowlane inwestor odpowiada za organizację procesu budowlanego oraz zapewnienie realizacji robót zgodnie z przepisami i projektem. W myśl ustawy Prawo budowalne „kto wykonuje roboty budowlane niezgodnie z przepisami lub bez wymaganych decyzji, podlega karze grzywny".
W myśl art. 22 pkt 3 ustawy Prawo budowalne kierownik budowy jest zobowiązany do prowadzenia budowy zgodnie z projektem budowlanym. Art. 95 pkt 1 ustawy Prawo budowlane określa odpowiedzialność zawodową kierownika budowy za naruszenie przepisów lub zasad wykonywania samodzielnych funkcji technicznych, zaś art. 96 ustaw Prawo budowalne przewiduje sankcje dyscyplinarne: upomnienie, upomnienie z jednoczesnym nałożeniem obowiązku złożenia egzaminu, zakaz wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie połączony z obowiązkiem złożenia, w wyznaczonym terminie, egzaminu. Dodatkowo kierownik budowy może odpowiadać wobec inwestora za nienależyte wykonanie zobowiązania, jeśli jego działania lub zaniechania skutkowały koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów, opóźnień lub wadliwego wykonania robót.