Organy nadzoru budowlanego stanowią stosunkowo młody element krajowego systemu inspekcji administracyjnej, powołany do życia ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która weszła w życie z początkiem 1995 roku. Już od początku istnienia tego systemu ustawodawca przyjął koncepcję dualizmu administracji budowlanej, dzieląc ją na dwa wyraźne segmenty: administrację architektoniczno-budowlaną oraz nadzór budowlany. Rozdział ten, konsekwentnie rozwijany i uściślany w kolejnych nowelizacjach, uwzględnia zarówno odrębność kompetencyjną, jak i instytucjonalną tych dwóch pionów. Zarówno sądy administracyjne, jak i doktryna wielokrotnie podkreślają, że organy nadzoru budowlanego działają niezależnie od struktur administracji architektoniczno-budowlanej, co oznacza brak podporządkowania hierarchicznego między tymi segmentami.
Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, ustawa Prawo budowlane w art. 80 ustala strukturę organów odpowiedzialnych za prowadzenie spraw z zakresu procesu inwestycyjno-budowlanego. Po stronie administracji architektoniczno-budowlanej kompetencje realizują: starosta – jako organ pierwszej instancji, wojewoda – w określonych sytuacjach drugiej instancji, oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – jako organ centralny. Natomiast zadania nadzoru budowlanego wykonują: powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB), wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB), działający przy wojewodzie w ramach administracji zespolonej, oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB).
Tak ukształtowana instancyjna struktura organów nadzoru budowlanego w Polsce jest hierarchiczna i oparta na zasadzie specjalizacji. Każdy ze szczebli – powiatowy, wojewódzki i centralny – pełni odrębne, lecz wzajemnie powiązane funkcje, odpowiadające zarówno lokalnym, jak i ogólnokrajowym interesom w zakresie bezpieczeństwa szeroko pojętego procesu budowlanego.
1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB)
PINB jest organem pierwszej instancji w postępowaniach nadzorczych dotyczących obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie powiatu. Do jego podstawowych kompetencji należy prowadzenie postępowań w sprawach samowoli budowlanych, kontrola zgodności realizacji robót z zatwierdzonym projektem budowlanym, wydawanie decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych, a także nakładanie obowiązku rozbiórki obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem.
W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że PINB działa jako samodzielny organ orzekający, a jego decyzje nie podlegają weryfikacji przez starostę. W jednym z orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, że powiatowy inspektor, mimo osadzenia organizacyjnego w strukturach powiatowych, wykonuje swoje zadania niezależnie, kierując się wyłącznie ustawą – a nie decyzjami organów samorządu terytorialnego (patrz. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1224/15).
2. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB)
WINB pełni dwojaką funkcję: z jednej strony działa jako organ drugiej instancji w stosunku do decyzji wydawanych przez PINB, z drugiej – samodzielnie prowadzi postępowania pierwszoinstancyjne w sprawach obiektów o szczególnym znaczeniu lub usytuowanych na obszarze przekraczającym kompetencje jednego powiatu. WINB jest także odpowiedzialny za koordynację i nadzór nad działaniami powiatowych inspektoratów w danym województwie.
Orzecznictwo potwierdza, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1838/13, że WINB, jako organ zespolony w ramach administracji rządowej, pozostaje merytorycznie niezależny od wojewody. Choć formalnie działa „przy pomocy” urzędu wojewódzkiego, nie oznacza to możliwości ingerencji wojewody w jego rozstrzygnięcia. Sądy wskazują, że rola wojewody ogranicza się do zapewnienia obsługi administracyjno-biurowej, bez wpływu na kierunek decyzji administracyjnych. Co istotne, WINB ma również kompetencje kontrolne względem PINB – zarówno w trybie postępowań odwoławczych, jak i poprzez przeprowadzanie niezależnych inspekcji i analiz dokumentacji budowlanej.
3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB)
GINB stanowi centralny organ nadzoru budowlanego w kraju. Jego kompetencje obejmują rozpoznawanie odwołań od decyzji WINB oraz prowadzenie postępowań w sprawach, które ze względu na swój charakter mają znaczenie ponadregionalne lub precedensowe. GINB nadzoruje działalność wojewódzkich inspektoratów, inicjuje kontrole tematyczne, a także wydaje wytyczne i interpretacje mające na celu ujednolicenie praktyki stosowania przepisów prawa budowlanego.
W orzecznictwie podkreślono, że GINB nie może ingerować w sprawy indywidualne prowadzone przez PINB czy WINB, o ile nie nastąpiło formalne wszczęcie postępowania instancyjnego lub nadzorczego. Rola GINB w systemie prawa publicznego została określona jako nadzorczo‑koordynacyjna, a nie zwierzchnicza w sensie bezpośredniego wydawania poleceń (patrz. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1883/18).
GINB współpracuje także z organami wymiaru sprawiedliwości, Prokuraturą Krajową i Najwyższą Izbą Kontroli, w zakresie kontroli legalności i celowości działań organów niższego szczebla, co wzmacnia jego pozycję jako centralnego organu inspekcyjnego.
|
Organ |
Szczebel |
Rodzaj kompetencji | Przykładowe działania |
| PINB | Powiatowy | Pierwsza instancja |
Samowola budowlana, kontrola inwestycji, decyzje o doprowadzeniu do należytego stanu technicznego |
| WINB | Wojewódzki |
Druga i w określonych przypadkach pierwsza instancja, nadzór nad PINB |
Rozpatrywanie odwołań, kontrole powiatowe, decyzje ws. obiektów o większym znaczeniu |
| GINB | Centralny |
Druga instancja wobec WINB, nadzór systemowy |
Koordynacja, odwołania, wytyczne, kontrole międzywojewódzkie |
Tab. 1. Struktura i zadania organów nadzoru budowlanego w Polsce
Organy nadzoru budowlanego stanowią kluczowy filar państwowego systemu ochrony ładu budowlanego oraz bezpieczeństwa obiektów budowlanych. Ich niezależność, zarówno formalna, jak i funkcjonalna, jest gwarantem skutecznej egzekucji Prawa budowlanego, co znajduje potwierdzenie zarówno w regulacjach ustawowych, jak i w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych
Źródła:
- Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 418).
- Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1224/15.
- Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1838/13.
- Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1883/18.
- gunb.gov.pl.