System nadzoru budowlanego w Polsce pełni funkcję kontrolną i prewencyjną wobec realizowanych procesów inwestycyjnych. Jego głównym celem jest zapewnienie, aby wszystkie roboty budowlane – od fazy projektu, przez wykonawstwo, aż po użytkowanie obiektów – były prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Nadzór ten obejmuje nie tylko kwestie formalne, ale przede wszystkim sprawy dotyczące bezpieczeństwa konstrukcyjnego i eksploatacyjnego obiektów.
Zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego został szczegółowo określony w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 418). Zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy, działania nadzorcze obejmują w szczególności kontrolę:
- zgodności zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami o ochronie środowiska,
- warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia na etapie projektowania, realizacji i eksploatacji obiektów budowlanych, przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych i zasad wiedzy inżynierskiej,
- wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie,
- stosowania w robotach budowlanych wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu zgodnie z przepisami odrębnymi.
W orzecznictwie wskazuje się, że celem funkcjonowania organów nadzoru budowlanego jest ochrona interesu publicznego i zapewnienie legalności działań budowlanych. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 34/21, cyt.: „Nadzór budowlany jest instytucją kontrolną, której istotą jest sprawowanie pieczy nad przestrzeganiem prawa w procesie budowlanym”.
Zgodnie z przepisami rozdziału 8 ustawy Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego dysponują szerokim wachlarzem środków administracyjnych służących reagowaniu na przypadki naruszeń przepisów. W szczególności, na podstawie konkretnych przepisów Prawa budowlanego, są one uprawnione m.in. do:
- wydawania decyzji wstrzymujących roboty budowlane prowadzone niezgodnie z przepisami (art. 50–51),
- prowadzenia postępowań legalizacyjnych (art. 48–49 Pb),
- prowadzenia postępowań w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektów lub ich części (art. 66),
- nakazywania rozbiórki obiektów budowlanych (art. 67 Pb),
- nakładania obowiązku opróżnienia budynku lub jego części w przypadku bezpośredniego zagrożenia życia (art. 68 Pb),
- przeciwdziałania nielegalnemu użytkowaniu obiektu (art. 59i Pb),
- przeciwdziałania samowolnym zmianom sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (art. 71a),
- inicjowania postępowań z tytułu odpowiedzialności zawodowej (art. 97 Pb).
W orzecznictwie wskazuje się, że „organ nadzoru budowlanego, działając z urzędu, ma nie tylko prawo, ale obowiązek wydania decyzji w razie wykrycia naruszeń w toku procesu budowlanego”.
Innym istotnym elementem działalności organów nadzoru budowlanego jest realizacja zadań o charakterze dokumentacyjno-ewidencyjnym, związanych z obsługą procesu budowlanego na jego kluczowych etapach: rozpoczęcia (art. 41 ustawy Prawo budowlane), zakończenia (art. 54 ustawy) oraz oddania obiektu do użytkowania (art. 55 ustawy). Działania te wynikają z obowiązków nałożonych przez ustawodawcę na inwestora i są integralną częścią systemu kontroli legalności procesu budowlanego.
Organy nadzoru budowlanego realizują również funkcję kontrolną względem organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 83 Prawa budowlanego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz wojewódzcy inspektorzy mają obowiązek kontrolować prawidłowość działań starostów jako organów pierwszej instancji w sprawach budowlanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1383/19 wyraził pogląd, że cyt.: „GINB wykonuje zwierzchni nadzór nad organami niższego szczebla zarówno w zakresie zgodności decyzji z prawem, jak i pod względem ich trafności i skuteczności”.
Zgodnie z odpowiednio art. 84, art. 84a i art. 84 b ustawy, organy nadzoru budowlanego posiadają prawo wstępu na teren budowy oraz do obiektów budowlanych, protokolarnego dokumentowania czynności kontrolnych oraz żądania dokumentów związanych z robotami budowlanymi, dokumentacji technicznej i ekspertyz. Ponadto w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub stanu technicznego obiektu, organ nadzoru może zobowiązać inwestora lub właściciela do przedstawienia ocen technicznych lub ekspertyz. W razie ich braku – organ może zlecić wykonanie dokumentacji na koszt osoby obowiązanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z 17 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 487/21 wskazał, że cyt.: „obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej nie jest elementem uznaniowym, lecz realizuje obowiązek współpracy z organem nadzoru w zakresie wyjaśnienia stanu technicznego obiektu”.
Do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy również reagowanie na sytuacje nadzwyczajne, w tym katastrofy budowlane. Po otrzymaniu zawiadomienia o takim zdarzeniu, organ powołuje komisję ustalającą przyczyny i okoliczności katastrofy oraz zakres działań likwidujących zagrożenie (art. 76 Prawa budowlanego). Ponadto organy nadzoru budowlanego współpracują z Prezesem Krajowego Zasobu Nieruchomości oraz kontrolują użytkowanie elektrowni wiatrowych (art. 82a ustawy).
Działalność organów nadzoru budowlanego koncentruje się na trzech podstawowych obszarach: kontroli technicznej robót budowlanych, egzekwowaniu zgodności z przepisami oraz reagowaniu na sytuacje awaryjne, takie jak katastrofy budowlane lub samowole budowlane. Organy te posiadają uprawnienia do podejmowania decyzji mających bezpośredni wpływ na przebieg inwestycji – mogą wstrzymać prace, nakazać rozbiórkę, zobowiązać inwestora do przedłożenia ekspertyzy lub dokumentacji projektowej.
Charakterystyczną cechą systemu nadzoru budowlanego jest jego niezależność operacyjna – organy te działają zarówno na podstawie zgłoszeń, jak i z własnej inicjatywy, szczególnie gdy zachodzi podejrzenie naruszenia przepisów lub zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i środowiska. Ich działania są nie tylko reakcją na nieprawidłowości, ale też środkiem zapobiegawczym. Co istotne, organy te współpracują z innymi instytucjami – m.in. z urzędami ochrony środowiska, inspekcjami sanitarnymi czy organami urbanistyki – szczególnie w przypadku dużych inwestycji lub obiektów o szczególnym znaczeniu (np. infrastruktury energetycznej).
Praktyka pokazuje, że skuteczne funkcjonowanie nadzoru budowlanego wymaga nie tylko znajomości prawa, ale także dobrej orientacji w zagadnieniach technicznych i organizacyjnych inwestycji. Organy te odgrywają ważną rolę w zapewnieniu jakości i trwałości infrastruktury budowlanej oraz w ochronie interesów publicznych, takich jak bezpieczeństwo, estetyka przestrzenna i racjonalne użytkowanie zasobów budowlanych.
Źródła:
- Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 418).
- Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 34/21.
- Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1051/20.
- Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1383/19.
- Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 487/21.